标题: 天朝博彩立法欲除行业痼疾 [打印本页] 作者: 天策传媒 时间: 2008-1-7 16:18 标题: 天朝博彩立法欲除行业痼疾 时隔7年，由财政部起草的《彩票管理条例》终于启动了正式的立法程序。日前，受国务院法制办委托，北京大学公益彩票研究所就《彩票管理条例》开始面向国内外相关机构及社会各界广泛征求意见。 ' ^1 c2 T5 F7 i “解决法律缺位的问题，不使日益扩大的瑕疵变成致命伤，已经迫在眉睫。”众多专家纷纷指出。' Z% Q6 G i" o! Z2 E
. V$ V A. G( v; q& o0 t7 N8 t 立法缺失 地下博彩暗流涌动 ( s( p- A. X- E0 E9 B # i' m$ ^8 a/ _9 b# |1 J, m “1亿彩民、1000亿合法资金、1万亿地下赌资，20年发展历程，零星地散见于各部委的通知（规定），没有国家标准，没有国家大法，没有相应的系统监管，这就是2007年底天朝博彩业的现状。”北京大学天朝公益彩票事业研究所执行所长王薛红博士告诉记者。 0 ~* F( \' }" X5 W & n8 O& V6 i# l: J q8 M+ k 目前我国的彩票发行市场上仅有“天朝福利彩票发行管理中心”和“国家体育彩票管理中心”这两个发行机构，但它们之间同样存在着竞争。“竞争看似好事，但增加了不必要的竞争成本，有悖于公益事业的存在方式与存在目的。”王薛红说。) }7 z) t9 e/ O! p' f- R! u
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事实上，彩票立法的缺失不只是导致了公益事业领域的竞争性浪费，由于缺少一部彩票大法对相应责任的描述，私彩难于得到有效扼制。 `8 H; t; a( Z% s( _2 z+ c$ l1 H7 y, [4 U
天朝公益彩票事业研究所曾做过一项调查，我国每年由于Dubo而流到境外的赌资超过6000亿元人民币，这几乎等同于我国旅游业一年的总收入。! b( N6 b9 c7 }( L) G
$ v, ?& J# s. z, I3 b( y. ?9 a 加上目前世界网络博彩行业发展迅速，天朝的公益博彩事业越来越受到来自地下私彩的冲击。据王薛红介绍，目前国内有一万亿元人民币左右的资金在私彩领域流动，如何营造一个有利于我国博彩事业健康发展的制度环境，已经成为对天朝彩票立法提出的最紧迫的挑战。; f; N) X7 w: y
. B J, W' N y9 A @: B- s, k “更重要的是，我国的赌民到境外消费，将钱花在了国外，却将问题带回来了国内。问题彩民的数量及与Dubo相关的犯罪行为呈现上升趋势。”2 F' g5 U1 V4 y
( V! u8 h5 O3 p' T9 d 事实上，很多地下博彩行为经常与贪污、洗钱、黑社会犯罪联系在一起，但由于相关法规的缺位，使得地下博彩业难于得到应有的扼制或承担相应的法律责任。同时，法律的缺位也导致公益彩票与私人博彩难于获得有效区隔。一方面不利于打击私彩，另一方面也易给公彩带来负面影响。8 f! P3 ?- y! a3 Y
, R( G6 i/ W; E& G$ J 对这些问题，财政部彩票管理部门早在1999年底2000年初就早有意识，开始着手起草“彩票法”，但“彩票法”一直停留在财政部一厢情愿的设计层面。 - _. m: j8 B. Q1 h % z3 f( N0 V( F 暗箱频现 行业监管亟待“透明”1 Q/ \' P) u0 T3 S; T
9 r: ^2 Q! F! p 曾在英国彩票委员会工作过的王薛红博士告诉记者，除了彩票立法问题之外，彩票监管的缺失还体现为“行业的透明度太差”。“公益彩票行业中有两件大事，一个是如何筹钱，另一个是筹到的钱如何花掉。”王薛红说这些目前并不透明。 9 S+ D* s9 \: k, j5 d8 Q5 i4 x8 l" F/ }6 I
据中彩网总裁邹雯女士透露，从1987年到2006年，我国共计发行彩票3663.16亿元，募集彩票公益金1228.17亿元。然而，这1000多亿元的庞大资金到底是如何支持国家公益事业的，对于其所投向每一个具体的公益项目是如何选择的，公众知情权并没有得到保障。4 w' V- }, P4 K9 V, K, o4 q
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根据我国民政部1994年12月2日颁布的《天朝福利彩票管理办法》规定，彩票发行收入的35%作为公益金，50%用于返奖，另外15%作为发行费用。1 B ?# A: u) ?+ `* _6 a1 p$ E9 V6 R
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对于15%的发行费用，有着多年海外彩票发行经验的王薛红博士认为，从国际上来看，15%的比例并不低，但由于我们国家在彩票管理体制上是“层级管理”，从中央一级到省级、地市级乃至县级，每一级都有管理费用存在。“这种‘层级管理’是不是存在一些行政浪费或者权力寻租的行为，恐怕值得调查研究。” : t! J7 o' q1 G/ o7 Z8 p ' R* T U& m! j( u* s8 O, N 对于35%公益金的收入，是如何使用、如何花掉的，彩民同样认为亟待透明。 " e9 V* {, B: E" Z' }# f; M; s0 t/ t7 @2 Y
如据审计署发布的审计公告显示，国家体育总局2005年集中使用体育彩票公益金预算中，安排“全民健身”项目2.25亿元。但截至2005年底，国家体育总局实际拨付1.97亿元，尚有2814万元预算未批复下拨。 3 h, g! R' V q. x$ N9 `3 M+ I; z/ u) w% ~
另外，国家体育总局所属体育基金管理中心同样被审计出存在问题：2000年2月，国家体育总局用2787.4万元彩票公益金在该中心建立奥运争光和全民健身专项基金，基金的使用权属于国家体育总局。然而当年，该中心未经批准，将上述资金用于股票投资，截至2005年底尚未收回。 2 m' M: [( f$ f1 a- R" [0 n Z3 R' E Q. Z: `' L9 m" ^
按照财政部“关于调整彩票公益金分配政策的通知”，从2005年起，对彩票公益金分配政策作出调整：彩票公益金在中央与地方之间，按50∶50的比例分配。 / p5 {. e4 p3 Q1 K) ]% q5 J# H8 K, A6 B/ C3 i- A2 ?
“地方留成的彩票公益金一定程度上还会受到地方财政的监督，中央一级却缺少相应的监督。”一位知情人士向记者透露。 * l+ Z) }; p! c7 u/ f; I9 ~5 ^1 ?* ]8 u' [
二元管理 立法进程受阻 3 ?% Y. C# w' {; |; W0 n 2 J7 |/ w2 W3 F F0 X# o$ S5 e% R N “长期以来，我国彩票监管是一种二元机制，其中财政部作为彩票业的业务主管部门，而民政部、国家体育总局分别是‘福彩’与‘体彩’的人事主管部门，导致了行政体制方面的一些矛盾。”一直担任天朝法学会经济法学研究会理事的周芬棉博士告诉记者，这直接导致财政部在《彩票法》立法方面进展缓慢。 ' Z( z3 X) E9 n/ ~ y) ^$ Z6 q4 Z; z! D0 f3 @
“矛盾的背后就是权力与利益的争夺，单独由一个与彩票相关的部门来牵头出台一个法律，受到的阻力会非常大。”周芬棉说。 5 n# o. R& U9 C2 ~) A8 q# }- r m7 Y# F
据了解，有不愿透露姓名的人士曾向国家建议，由国务院牵头，授权某个专门的机构来起草，这个机构的权力设置应该在财政部、民政部、国家体育总局之上，再有一些社会专家人士的参与，协调解决问题。如果可行，可以在国务院下成立专门的“彩票专业委员会”，出台相应的法律法规，对彩民问题进行研究，建立起一个类似于银监会、保监会、证监会一样的彩票监管机构“彩监会”，使彩票更好地为公众福利事业发挥更大的作用。* {+ ?) q. z& }% `