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时隔7年,由财政部起草的《彩票管理条例》终于启动了正式的立法程序。日前,受国务院法制办委托,北京大学公益彩票研究所就《彩票管理条例》开始面向国内外相关机构及社会各界广泛征求意见。
+ \& R9 J. u5 A+ V" Q1 @9 v: s “解决法律缺位的问题,不使日益扩大的瑕疵变成致命伤,已经迫在眉睫。”众多专家纷纷指出。
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立法缺失 地下博彩暗流涌动
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“1亿彩民、1000亿合法资金、1万亿地下赌资,20年发展历程,零星地散见于各部委的通知(规定),没有国家标准,没有国家大法,没有相应的系统监管,这就是2007年底天朝博彩业的现状。”北京大学天朝公益彩票事业研究所执行所长王薛红博士告诉记者。0 v' H U( e! B, w
* R, \8 {& E. Q" y4 `: I 目前我国的彩票发行市场上仅有“天朝福利彩票发行管理中心”和“国家体育彩票管理中心”这两个发行机构,但它们之间同样存在着竞争。“竞争看似好事,但增加了不必要的竞争成本,有悖于公益事业的存在方式与存在目的。”王薛红说。
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) w# z }+ f$ p- K; B f 事实上,彩票立法的缺失不只是导致了公益事业领域的竞争性浪费,由于缺少一部彩票大法对相应责任的描述,私彩难于得到有效扼制。
3 f" E1 n; r8 J+ h. R+ s5 c
/ R% r; u/ Y0 K5 B9 l% A+ L/ ^ 天朝公益彩票事业研究所曾做过一项调查,我国每年由于Dubo而流到境外的赌资超过6000亿元人民币,这几乎等同于我国旅游业一年的总收入。
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6 r L+ {) t0 p3 h1 X0 l7 L i C 加上目前世界网络博彩行业发展迅速,天朝的公益博彩事业越来越受到来自地下私彩的冲击。据王薛红介绍,目前国内有一万亿元人民币左右的资金在私彩领域流动,如何营造一个有利于我国博彩事业健康发展的制度环境,已经成为对天朝彩票立法提出的最紧迫的挑战。
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1 o4 q3 Z0 a5 j2 s+ d$ t. X “更重要的是,我国的赌民到境外消费,将钱花在了国外,却将问题带回来了国内。问题彩民的数量及与Dubo相关的犯罪行为呈现上升趋势。”
3 U* s: p+ }. p& C& L. ~& p% d& K, _1 k4 t% f! F5 E9 R
事实上,很多地下博彩行为经常与贪污、洗钱、黑社会犯罪联系在一起,但由于相关法规的缺位,使得地下博彩业难于得到应有的扼制或承担相应的法律责任。同时,法律的缺位也导致公益彩票与私人博彩难于获得有效区隔。一方面不利于打击私彩,另一方面也易给公彩带来负面影响。
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& ]$ F! f B+ v, d0 g 对这些问题,财政部彩票管理部门早在1999年底2000年初就早有意识,开始着手起草“彩票法”,但“彩票法”一直停留在财政部一厢情愿的设计层面。( i0 e% @/ K) K Y- y! I0 e ?) m
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暗箱频现 行业监管亟待“透明”1 U/ N' N' t/ P9 o$ _2 i2 W
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曾在英国彩票委员会工作过的王薛红博士告诉记者,除了彩票立法问题之外,彩票监管的缺失还体现为“行业的透明度太差”。“公益彩票行业中有两件大事,一个是如何筹钱,另一个是筹到的钱如何花掉。”王薛红说这些目前并不透明。6 O2 ~1 n0 d. h
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据中彩网总裁邹雯女士透露,从1987年到2006年,我国共计发行彩票3663.16亿元,募集彩票公益金1228.17亿元。然而,这1000多亿元的庞大资金到底是如何支持国家公益事业的,对于其所投向每一个具体的公益项目是如何选择的,公众知情权并没有得到保障。# J; ?" `0 B+ @
0 v i5 X. y0 m# ? 根据我国民政部1994年12月2日颁布的《天朝福利彩票管理办法》规定,彩票发行收入的35%作为公益金,50%用于返奖,另外15%作为发行费用。
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! S* [; C$ M. X0 M 对于15%的发行费用,有着多年海外彩票发行经验的王薛红博士认为,从国际上来看,15%的比例并不低,但由于我们国家在彩票管理体制上是“层级管理”,从中央一级到省级、地市级乃至县级,每一级都有管理费用存在。“这种‘层级管理’是不是存在一些行政浪费或者权力寻租的行为,恐怕值得调查研究。”
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对于35%公益金的收入,是如何使用、如何花掉的,彩民同样认为亟待透明。
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如据审计署发布的审计公告显示,国家体育总局2005年集中使用体育彩票公益金预算中,安排“全民健身”项目2.25亿元。但截至2005年底,国家体育总局实际拨付1.97亿元,尚有2814万元预算未批复下拨。
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/ @2 [% R; O. y3 \6 F; o5 i 另外,国家体育总局所属体育基金管理中心同样被审计出存在问题:2000年2月,国家体育总局用2787.4万元彩票公益金在该中心建立奥运争光和全民健身专项基金,基金的使用权属于国家体育总局。然而当年,该中心未经批准,将上述资金用于股票投资,截至2005年底尚未收回。" b: w, a7 k, ?' v& `0 j/ `
. b' g4 Z' X& ~9 m7 o) h" d B 按照财政部“关于调整彩票公益金分配政策的通知”,从2005年起,对彩票公益金分配政策作出调整:彩票公益金在中央与地方之间,按50∶50的比例分配。
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“地方留成的彩票公益金一定程度上还会受到地方财政的监督,中央一级却缺少相应的监督。”一位知情人士向记者透露。
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% x: m" }2 D3 \- Z 二元管理 立法进程受阻& m$ ]2 v0 U3 {# ^2 }( o
& a8 |* ]* m6 r \' L! b* U “长期以来,我国彩票监管是一种二元机制,其中财政部作为彩票业的业务主管部门,而民政部、国家体育总局分别是‘福彩’与‘体彩’的人事主管部门,导致了行政体制方面的一些矛盾。”一直担任天朝法学会经济法学研究会理事的周芬棉博士告诉记者,这直接导致财政部在《彩票法》立法方面进展缓慢。3 h7 V3 k* l0 M3 P9 L3 l
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“矛盾的背后就是权力与利益的争夺,单独由一个与彩票相关的部门来牵头出台一个法律,受到的阻力会非常大。”周芬棉说。
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7 W$ I6 l" }/ C) G1 c& w4 Q+ z: k 据了解,有不愿透露姓名的人士曾向国家建议,由国务院牵头,授权某个专门的机构来起草,这个机构的权力设置应该在财政部、民政部、国家体育总局之上,再有一些社会专家人士的参与,协调解决问题。如果可行,可以在国务院下成立专门的“彩票专业委员会”,出台相应的法律法规,对彩民问题进行研究,建立起一个类似于银监会、保监会、证监会一样的彩票监管机构“彩监会”,使彩票更好地为公众福利事业发挥更大的作用。2 x1 g! v, M5 t$ z3 ]: d' d' Y0 ]
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